隨著脫貧攻堅戰取得全面勝利，累積下來的萬億扶貧資產引人關注。管什么？誰來管？怎么管？在摸清家底、確權移交、盤活經營等實踐背后，不僅是鞏固拓展脫貧攻堅成果、接續鄉村振興的宏大敘事，更承載了脫貧戶的柴米油鹽、億萬農民的增收致富。且看陜西漢陰、扶風如何管好用好扶貧資產——

最近兩年，45歲的鄧新陽在三頭村扶貧項目——犇鑫肉牛養殖場里找了份工作，“每天喂喂牛、清清圈，把飼料歸置好，一個月差不多有2000元工資。”但鄧新陽一直沒太弄明白，村干部們每天掛嘴邊的“扶貧資產”到底是個啥。

三頭村位于關中腹地、六盤山區深處，屬陜西省扶風縣召公鎮。2020年初，村里用106萬元扶貧資金建起養牛場，引進60多頭西門塔爾牛，2022年底為脫貧戶分紅4.5萬元。

多次來此調研的中國農科院農業經濟發展研究所助理研究員張崇尚告訴鄧新陽：“村里的養牛場是用扶貧資金建的，只要管理好、運營好，就會帶來長遠收益，不僅現在有工資收入、養牛收入，年底還有分紅，資金就變成了資產，不再是送錢送物的一錘子買賣了……”

2020年末，全國832個貧困縣12.8萬個貧困村全部脫貧，9899萬農村人口徹底告別貧困。一段脫貧史詩背后，是各級政府投入的數以萬億元的扶貧資金。

一般而言，扶貧資產是由各級財政專項扶貧資金、統籌整合涉農資金、易地扶貧搬遷資金、行業幫扶資金、定點幫扶資金等投入扶貧領域后形成，既是脫貧攻堅多年來的積累沉淀，也是鄉村振興的物質基礎。據國家鄉村振興局公開數據，截至2022年，全國已有2.77萬億元之巨的扶貧項目資產登記在冊。

由于資金投入渠道多樣、規模龐大，性質千差萬別。因此，如何管好用好這些資產，帶動脫貧群眾穩定增收致富，已成當前鞏固拓展脫貧攻堅成果、推動鄉村全面振興全新語境下的重要命題。

日前，記者隨國家鄉村振興局組織的“弘揚延安精神、鞏固脫貧成果、推進鄉村振興”主題采訪活動，深入陜西漢陰、扶風兩地，觀察扶貧資產——尤其是經營性和公益性資產的摸底清查、確權移交、運營管護等后續管理環節的經驗與做法。

龐大資產“家底成謎”

2月12日一早，漢陰縣平梁鎮興隆佳苑社區籠罩在早春的寒意中。1500畝蠶桑產業園里，星星點點的工人們在為桑樹施肥、除草；20處蠶室分布在產業園的半山坡中，有的由合作社自己經營，有的承包給脫貧戶，硬化的產業路直通每一處蠶室。

位于漢陰縣興隆家園易地扶貧搬遷社區內的蠶桑產業園，20個蠶室零星分布其中。

2021年中央發布《關于加強扶貧項目資產后續管理的指導意見》，將扶貧資產明確為公益性、經營性和到戶類三類管理，其中經營性資產指具有經營性質的產業就業類項目固定資產及權益性資產，公益性資產則為公益性基礎設施、公共服務類固定資產等。

平梁鎮副鎮長歐波說，作為易地扶貧搬遷社區，興隆佳苑社區2021年建成后，就按中央、縣里扶貧資產相關規定進行管理，首先就是對2160萬元資產進行確權、移交——產權仍歸國有，但管護責任明確到了社區。其中經營性資產1360萬元，主要為蠶室、林下養殖場、社區工廠等；公益性資產438萬元，多為水窖、渠等；到戶類資產362萬元，主要是搬遷戶以產業獎補資金投資入股的桑園，按每戶2.5畝確權到戶。

近日，在漢陰縣興隆佳苑社區工廠內，40歲的脫貧戶張麗正在“縫制足球”，每月平均收入2600元左右。農民日報·中國農網記者 韓嘯 攝

“2021年以前，由于并無中央層面意見，又不像行政事業單位資產都有明確歸屬和管理辦法，形成的很多資產并不知道怎么管，加之規模大、項目多，分布零散，漩渦鎮、漢陽鎮、觀音河鎮等鄉鎮都隱匿于秦巴山區深處，摸底清查工作難度極大。”漢陰縣財政局資產管理股干部張明珠說。

“像蒲溪鎮田禾村的8.6公里連戶路工程，還有雙乳鎮江河村水源地保護圍網項目，都修建于2013至2014年期間，分別投入54萬元和61.36萬元，均因沒有明確責任主體而出現局部破損。”

對此，中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員魏后凱表示，扶貧資產后續管理中，有的存在管護機制缺失、資產閑置和流失現象，首要問題還是“家底不清”。“資金渠道多、投向廣，形成資產分布廣泛、類型多樣。在實際操作中，一些項目并未明確記錄資金來源和使用情況，所形成資產也沒有登記造冊和清產核資，從而導致產權、責任、利益不夠明晰。”魏后凱說。

記者在調研中發現，這些難點、痛點并非單獨存在，而是相互影響的系統性問題。

從資金來源看，僅“十三五”期間，中央財政投入扶貧資金規模就達到5305億元，占近40年來中央扶貧資金投入的一半以上；加上地方配套和社會幫扶等，導致扶貧投入在短期內激增。如貴州省正安縣、晴隆縣、桐梓縣，扶貧資產規模均超60億元。

從資金渠道看，以漢陰為例，除中央專項扶貧資金、地方整合涉農資金等，還有蘇陜協作扶貧項目、中國建設銀行和陜煤集團的定點幫扶，以及電力、水利、交通等多行業幫扶形成的扶貧資產。“各行業都有自己的臺賬，但并沒有統一的管理主體和管理機制，導致資產效益不明顯。”張明珠說。

在扶風縣召公鎮查看一處由扶貧資金修建的機井時，當地村民告訴記者，2018年機井剛建好的時候，村里人都是自己開閥門澆地，損壞、跳閘的情況時有出現，水渠、進出水池也經常堵塞、淤積。由于沒有專人管護，著急澆地時找不到人來修。

“最頭疼的是電費扯皮。由于沒專人‘抄表’，不同地塊土質不一樣，離機井的距離也不一樣，有時候兩戶面積差不多，電費卻差幾十塊錢。”該村民說。

經營性資產暴露出的問題更多。曾有媒體報道貴州省晴隆縣10萬平方米羊圈被閑置，該縣沙子鎮鎮長表示，這些經營性資產的運營主體不在鎮、村，所以也一直無權使用這些閑置的經營性資產；有農戶想要租用，卻又不知道找誰。

因此，摸清家底、建立完善的資產臺賬，就成為扶貧資產后續管理的首要任務。

秦嶺深處，筆架村貼上二維碼

據了解，我國財政扶貧資金管理更側重于“撥付管理”，實行財務報賬管理制度，但對項目建成后形成扶貧資產的入賬、移交、處置、監管等缺乏詳細規定。對此，漢陰和扶風的做法都是將“資產”“項目”“資金”的一致性作為盤查重點，看最終形成的項目資產能否和最初財政部門的資金撥付相吻合，以此確定扶貧資產的底數。

2016年以后，漢陰縣逐步完善扶貧項目資金撥付制度。村里的扶貧項目經全體村民大會表決后，需經五級審批才由縣財政局下達資金文件，將款項撥付至鎮財政所；根據項目建設情況及第三方機構出具的項目結算審計報告，最終撥付全部款項。

因此，開展扶貧資產摸底確權的關鍵，就是將最初的資金下達文件和最終的審計報告進行比對，如果二者在資金數量、性質、類別，所建項目內容、形態、功能方面都保持一致，那么該資產就是被“摸底”了。

2月12日，從漢陰縣城驅車，歷經雨雪封路、翻山改道的3小時跋涉，記者抵達了秦嶺深處的漢陽鎮筆架村。全村292戶村民中，貧困發生率一度達到63%，曾屬深度貧困村。從2014年開始，陜煤集團黃陵礦業開始在此定點幫扶，村里的香菇、茶葉等產業逐漸走出深山，村里也于2020年“摘帽”。

站在筆架村口遠望，林木茂密，層巒疊嶂，然而村口一棵柳樹上卻釘著“微信二維碼”。打開微信“掃一掃”，手機上彈出“漢陰縣扶貧項目資產信息”字樣，項目名稱為：筆架村一組河堤修復工程（在用），往下拖動屏幕，20多項各類要素陸續呈現出來：

項目實際投入：10萬元；

資產屬性：集體資產；

具體形態：農業基礎設施；

管護運營單位：筆架村；

管護責任人：葉永林；

……

打量眼前實景：南江河從村口徐徐流過，兩岸長約十幾米的堤壩仍有剛修繕的痕跡，和進村的多孔石橋連在一起。駐村第一書記于天軍拿過記者手機：“這里還有‘報事報修’按鍵，去年山里雨水不小，堤壩出現輕微破損，管理員葉永林第一時間掃碼反映情況，鎮上農綜站很快就安排了維修。”

縣鄉村振興局局長李超介紹，該“河堤修復工程”已納入“漢陰縣扶貧項目資金形成扶貧資產管理臺賬”，產權由鎮農綜站正式移交給筆架村村集體。這樣的扶貧資產村里共有9個，都有正式的確權和移交協議。

這就意味著，即使散落于偏遠如筆架村的深山林區，這些資產的權屬、管護責任等都已明確至村集體和個人。“縣里要求‘誰所有、誰管護，誰使用、誰管護，誰受益、誰管護’，現在我們要對這個堤壩負全責了。”于天軍笑著說。

漢陰還進一步細化了確權原則：對經營性資產，單獨到村的，幫扶資金投資或入股形成的資產或股份產權均屬村集體；跨鎮跨村實施項目按比例量化到村集體，無法量化到村或產權無法清晰界定的，歸行業主管部門。對公益性扶貧資產，則按照全省農村集體資產清產核資工作要求進行確權。

2020年5月，漢陰縣筆架村新建的村衛生室作為公益性扶貧資產正式移交給村集體。農民日報·中國農網記者 韓嘯 攝

李超說：“按資金性質、資產類別等20多項要素，對縣、鎮、村三級的經營性、公益性、到戶類資產建立資產卡片，并由此制成統一的扶貧資產管理臺賬；再以Excel表導入漢陰縣扶貧資產管理系統，就會生成二維碼。”

目前，漢陰所有扶貧資產都已實現“一項一卡”“一產一碼”閉環管理，做到資金、項目、資產的三統一。全縣扶貧資產總計為2823處，共計26.58億元，其中經營性資產630處4.2億元，公益性資產1780處14.39億元，到戶類資產413處，7.99億元。

2020年1月，扶風縣鄉村振興局和縣財政局組成專班，依托全國扶貧信息開發系統和縣級脫貧攻堅項目庫開始清查摸底工作。

專班成員、縣鄉村振興局項目產業股李科回憶：“清查過程中，縣水利局反映，段家鎮大同村2018年飲水安全提升項目資金為61.5萬元，在鎮、村按照財政局下達的資金計劃‘向上’核查過程中，發現該項目實際使用資金為59.65萬元。”

針對此問題，縣扶貧資產管理中心聯系縣水利局及段家鎮相關負責人，對照項目計劃建設內容實地核實，查閱項目建設資料、報賬資料、資金撥付憑證等。經多方查閱，確定該項目在下達計劃時為61.5萬元，實際建設過程中資金有結余并已返還至財政部門，但并未在脫貧攻堅項目庫中同步。經對照審計資料、報賬資料，最終確定該項目實際形成資產金額為59.65萬元。

“這就是我們的‘一上一下’工作法。”扶風縣鄉村振興局督查專員李向利說，“一方面沿著資金投方、資金流向、資金落地主線，利用財政部門出具的資金撥付清單，找準源頭（資金、項目、資產），由縣級政府部門認領清單和資金數額，另一方面，確認無誤后將結果返還給相應鎮、村進行核實，認可后將結果返給縣上，若有歧義則需究其根本，直至確認無誤。”

村里的機井有人管了

在扶風縣扶貧資產管理中心，李向利把1個街道、7個鄉鎮、116個行政村的“總賬”碼在長長的會議桌上，“沒有這些家底，可就不知道‘管什么’了！”

在調研中記者發現，無論是扶風還是漢陰，核心都是構建一套完整的關于扶貧資產后續管理的解決方案，主要邏輯都是在摸清家底基礎上，分類施策、夯實責任、科學分配，徹底解決扶貧項目資產“管什么、誰來管、怎么管、管得好”問題。

搞清楚了“管什么、誰來管”問題，“怎么管、管得好”就擺上了桌面。對公益性資產，目前扶風全縣嚴格執行“1+10”農村公共基礎設施管護模式，核心就是對不同類型的公益性基礎設施進行分類管理，包括農村通村公路、小型水利、公廁、幸福院、衛生室、公共文化設施等，并專門設立管護崗位1613個，優先聘用農村低收入人口、脫貧人口。

元宵節后沒多久，扶風縣召公鎮后董村還籠罩在寒風料峭中。村黨支部書記陳寶寶告訴記者，村里有1215個農戶、7000多畝地，以前澆地主要“靠老天”。從2013年起，縣里陸續整合扶貧資金,在后董村建起了29眼深機井，配套的管網、水泵、井房、電力控制柜等設備一應俱全。

2020年初，召公鎮這些“小型農田水利設施”作為公益性扶貧資產移交給村上，50歲的脫貧戶陳明科簽訂農村公共基礎設施管理人員管護協議，成了“水管員”，職責包括定期巡查水塔渠道、機井泵站等，每月有600元基礎工資和100元全勤獎。

日前，扶風縣召公鎮后董村的水管員陳明科打開開水泵灌溉農田。農民日報·中國農網見習記者 雷昱 攝

從那之后，每天開著裝滿鐵鉗、扳手、鐵絲的三輪車，在村里十幾間機井房前忙里忙外，就成了他的日常。誰家要澆地都會提前一天告訴他，記在小本上，“既然讓我管，就得負起責，電表走之前是多少，走之后是多少，都記下來，澆完給他們看，再也不會說不清了。”陳明科說。

這天，村民陳宗社家的3.6畝小麥地“春灌”。

“宗社，你家今天澆了135度電。”陳明科說。

“你說多少就是多少，我沒意見。”陳宗社笑著說。

在扶貧資產確權、移交后，漢陰先是對縣、鎮、村三級所有項目資產進行公告公示。對于涉及資產進一步處置安排的，不僅會激活“提級監督”機制，還會由鄉村振興、農業農村、財政、審計等部門聯合監管、定期清查、年度清算，確保資產運營規范、盤活使用和規范處置。

正是在看似“嚴苛”的制度下，漢陰的公益性資產管理創造出了驚喜。

同為“水管員”的盧松是漢陰縣雙河口鎮三柳村的脫貧戶，他的工作“智能”了不少。村里供水設備只要出現異常，水廠預警喇叭一響，盧松的手機就會被持續呼叫。這時他只需打開手機APP，就可掌握水廠情況并快速應對。

漢陰縣人社局負責人胡仕勇介紹，為管好安全飲水項目、村組道路項目等公益性資產，除縣、鎮、村逐級逐項簽訂資產移交清單和管護責任書外，縣財政開發了400余個公益性崗位，每年安排600萬元，優先吸納防返貧監測對象和脫貧人口成為扶貧資產管理員。

但這還不夠。從2014年起，為解決縣里8.5萬戶27.2萬名農村群眾的飲水安全問題，漢陰整合扶貧資金1.7億元建成359處農村飲水安全工程，也都作為公益性資產移交到了鎮上，但鎮水保站、兼職村干部一是忙不過來，二是專業程度不夠，加之很多管網都在山里，維修管護難度較大。

“為解決這些問題，縣水利局作為指導單位，引導各鎮采取公開競爭招標方式，引入市場化的專業供水公司來運營這些資產。”縣水利局負責人湯自超說。

龍源供水公司就是縣里成立的12家民營供水公司之一，管理澗池鎮15個村，年水費收入80萬元，凈利潤可達20余萬元。現在，12家公司共覆蓋100個村級水廠，通過水費收繳、飲水工程維修養護和政府獎補等，走“以水養水”的路子。

“先別說話，聽！”近日，站在漢陰縣棟梁村五組的一處高位水池旁，公司負責人趙波山先賣了個關子。

先是“噗”的一聲，幾秒后聲音又重復出現。

“這是太陽能消毒設備在工作，太陽能帶動里面設備為周邊幾戶的生活用水消毒。”邊說他邊揭開旁邊地上的蓋子：“流量計、信號線把出水流量反饋給主機后，可精準投加消毒劑，在夜間11點到凌晨5點用水量較小的時間段，機器自動停止工作，這樣早起用水就不會有消毒劑的味道了。”

目前在漢陰偏遠地區，共有145個這樣的太陽能全自動電解食鹽消毒設備，與各鎮水廠管理員手機相連，每兩周加一次鹽，每周進行一次水樣檢測。

“水池屬國有資產，但智能化改造都是我們后期投入的。”趙波山說。

湯自超告訴記者：“農村供水設施既屬公益性資產，又有商品服務的經營性，對人口居住特別分散的41個村，我們還成立縣屬國有企業漢陰縣農村供水公司兜底接管，現在村鎮供水工程所有權與經營權分離，政府從‘管理經營者’變為‘監督服務者’了。”

“綠黃紅”三色預警保收益

但對經營性資產而言，僅僅“管好”“守好”還遠遠不夠，用漢陰縣蒲溪鎮盤龍村黨支部書記顏顯琴的話來說，她感受到了從未有過的“本領恐慌”。

2月14日，在盤龍村，記者沿觀光路從山下走到山頂。1100多畝連片桃園蔚為壯觀，桃樹枝丫還沒吐綠，四五十名工人正在忙著修枝、施肥。

“村里有3700多萬元扶貧資產，絕大多數是經營性的，光財務管理就是個難題，每次算賬都要請專業會計。”顏顯琴說，“做群眾工作我在行，路、水、電也都能管好，但要把村里的產業做好……你看我這白頭發！”

為此，漢陰提出“國企帶鎮村”的模式，成立國有控股村辦混合制企業，按“國企做兩端、合作社做中間”思路，由國企負責產品運營、品牌打造和產品銷售，合作社負責組織農業生產、保潔服務、道路養護。明確了權利責任義務，資產的穩定增收就有了保證。

2021年，盤龍村成立國有資本控股公司漢陰縣發龍實業有限公司。漢陰縣鄉村振興集團有限公司、蒲溪鎮農業綜合服務站、盤龍村股份經濟合作社共同出資成立，縣、鎮、村分別占股51%、24%、25%。顏顯琴帶著村干部勸說村民流轉土地，縣里撥付給208戶脫貧戶每戶5000元的產業獎補資金，幾經動員后也作為股金投入桃園建設中，“不僅可以每年分紅，在桃園干活還有每天80元的工資。”

扶風也有類似探索。除了像三頭村養牛場的“自主經營”模式外，還探索了村企聯建、保底分紅、股份合作等形式。2019年以來，扶風縣法門鎮政府先后投入蘇陜協作資金、扶貧專項資金、涉農整合資金共2623.94萬元，在15個村建起食用菌大棚373座，購買菌棒190萬袋左右，引入全省食用菌龍頭企業——寶雞勝利現代農業有限公司落戶帶動。

日前，扶風縣勝利食用菌公司負責人趙勝利在位于法門鎮馬家村的生產基地內和當地脫貧戶查看香菇長勢。?農民日報·中國農網記者 韓嘯 攝

“不管資產怎么用，監管都是頭等大事。”李向利點開縣里的扶貧資產信息查詢系統，最右側清一色“綠色”標記很是醒目。

“我們通過‘綠、黃、紅’三色預警機制動態掌握資產近況，‘綠色’代表運行正常，‘黃色’代表閑置或有流失風險，‘紅色’代表已出現資產流失、受損等問題。如果出現黃、紅問題，都會要求鎮村兩級及時研判，研究處置方案；對紅色項目，則會由縣里統籌安排，激活評估、處置、報備、報批、公示機制，從根本上防止資產流失。”

從系統中可以看到，全縣2016—2022年間的679個經營性資產項目均運營正常。

從無“賬”可循的龐大資產，到一目了然的四級臺賬，從“本領恐慌”的無頭無緒，到新業態生根發芽，在漢陰和扶風，扶貧資產后續管理正作為一項系統性工作，成為鞏固拓展脫貧攻堅成果接續鄉村振興歷史語境下的重要實踐，并且正開辟新領域的新賽道——接下來資產權益分配、專業人才培養、城鄉融合發展及優化資產配置等多個賽道的復雜命題都亟待探索。

但鄧新陽卻“明白”了不少。

離開扶風時他告訴記者，現在每天最愜意的事，就是在牛廠干完活后靠在欄桿上抽著煙卷，看著自家寄養在這里的12頭牛犢，一看就是半天。

“散戶們的牛都拉到牛場寄養了，以前家里沒地方，生了牛犢就賣，現在可以養大再出欄，統一買飼料、銷售，每頭牛能掙5000多，比自己賣牛犢強多了。”鄧新陽說，“算是知道啥是扶貧資產了，這牛場留給村里，就是讓我們有個事情好好干，自己致富，以后就再也不用靠別人了。”

來源：農民日報、國家鄉村振興局微信公眾號