序

而且制度是死的，人事是活的，死的制度絕不能完全配合上活的人事。就歷史經驗論，任何一制度，絕不能有利而無弊。任何一制度，亦絕不能歷久而不變。

前言

本來政治應該分為兩方面來講：一是講“人事”，一是講“制度”。

首先，要講一代的制度，必先精熟一代的人事。

第二，任何一項制度，決不是孤立存在的。

第三，制度雖像勒定為成文，其實還是跟著人事隨時有變動。

某一制度之創立，決不是憑空忽然地創立；它必有淵源，早在此項制度創立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創立。某一制度之消失，也決不是無端忽然地消失了；它必有流變，早在此項制度消失之前，已有此項制度之后影，漸漸地在變質。如此講制度，才能把握得各項制度之真相。

第四，某一項制度之逐漸創始而臻于成熟，在當時必有種種人事需要，逐漸在醞釀，又必有種種用意，來創設此制度。

第五，任何一制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。

因此要講某一代的制度得失，必需知道在此制度實施時期之有關各方意見之反映。這些意見，才是評判該項制度之利弊得失的真憑據與真意見。【這些意見分為歷史意見和時代意見。歷史意見是指在制度實施的年代人們所切身感受而發出的意見；時代意見指的是在制度已經消失后，后人用憑自己所處的環境和需要對制度所作的評價。】

第六，我們討論一項制度，固然應該重視其“時代性”，同時又該重視其“地域性”。【一個制度并不是放之四海而皆準的】

第七，說到歷史的特殊性，則必牽連深入到全部文化史。政治只是全部文化中一項目，我們若不深切認識到某一國家某一民族全部歷史之文化意義，我們很難孤立抽出其“政治”一項目來討論其意義與效用。

我此刻首先想講“政府的組織”。第二范圍想講“考試和選舉”。第三個范圍則講政府的“賦稅制度”。第四范圍我想講“國防與兵役制度”。【每章內容講的順序。】

因為一國的政權，究竟該交付與那些人，這是第一義。至于政府內部各項職權之究應如何分配，這已屬第二義。

至于政府內部職權之怎樣分配，這是政府的組織法，卻并非產生政府的根本大法。【考試和科舉是政府產生根本大法】

一漢代政府組織

（一）皇室與政府

我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權分配。

第一是皇室與政府之職權劃分，第二是中央與地方的職權劃分。

而且中國的立國規模，并不是向外征服，而是向心凝結。?

皇帝是國家的惟一領袖，而實際政權則不在皇室而在政府。

代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象征此國家之統一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任。

我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制；那是和歷史事實不相符合的。

（二）中央政府的組織

依照文字學原義，“丞”是“副貳”之意。所謂“相”，也是“副”。

本來封建時代，在內管家稱“宰”，出外做副官稱“相”，所以照歷史傳統講，宰相本來只是封建時代貴族私官之遺蟻。但正因如此，所以秦漢時代的宰相，他不但要管國家政務，還要管及皇帝的家務。

但現在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工夫管皇帝的家事。于是在御史大夫即副丞相之下，設有一個“御史中丞”，他便是御史大夫的副，這個人就駐在皇宮里。那時凡具“中”字的官，都指是駐在皇宮的。

皇室的一切事，照例都歸御史中丞管。御史中丞隸屬于御史大夫，御史大夫隸屬于宰相。如是則皇室一切事仍得由宰相管。

那時，皇帝有什么事，交代御史中丞，御史中丞報告御史大夫，御史大夫再轉報宰相。宰相有什么事，也照這個手續，由御史大夫轉中丞，再轉入內廷。這是當時皇室與政府關系之大概。

在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟；西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。

然而那時已是“化家為國”了，原來管皇帝家務的，現在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育，因為古代學術都是在宗廟的。

那時皇宮里的侍從，還不完全是太監，而且太監很少，大部分還是普通人。當時一般要跑入政府做官的人，第一步就得先進入皇宮里，充侍衛，奉侍皇帝，讓皇帝認識，然后得機會再派出來當官。

大司農與少府

大司農管的是政府經濟，少府管的是皇室經濟。

大司農的收入支銷國家公費，少府收入充當皇室私用。皇室不能用大司農的錢。

當時全國田賦收入是大宗，由大司農管。工商業的稅收，譬如海邊的鹽，山里的礦，原來收入很少，由少府管。

（三）漢代地方政府

中國歷史上的地方政府以“縣”為單位，直到現在還沒有變。

漢代郡長官叫“太守”，地位和九卿平等，也是二千石，不過九卿稱為“中二千石”，郡太守是地方上的二千石。

（四）中央與地方之關系

“計簿”就是各項統計表冊，也就是地方的行政成績。

一切財政、經濟、教育、刑事、民事、盜賊、災荒，每年有一個簿子，分項分類，在九、十月間呈報到中央，這叫做“上計”。

中央特派專員到地方來來調查的叫“刺史”。他的調查項目也有限制，政府規定根據六條考察；六條以外，也就不多管。

而且惟其官小，所以敢說敢講，無所避忌。

這些刺史，上屬于御史丞。皇宮里還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮里的一切事情的。

二漢代選舉制度

我們講漢代關于此一方面的制度，要到漢武帝以后，才漸趨于犖型。那時已有了太學，有如現在的國立大學。當時國立大學，只有一個，這里面的學生，考試畢業分兩等，當時稱“科”；甲科出身的為郎，乙科出身的為吏。郎官是屬于光祿勛下面的皇宮里的侍衛。依舊例，凡做二千石官的，（漢朝這樣的官很多，中央雖只有三公九卿十多個，地方上的太守就有一百多個。）他們的子侄后輩，都得照例請求送進皇宮當侍衛。待他在皇帝面前服務幾年，遇政府需要人，就在這里面挑選分發。這一制度，雖非貴族世襲，但貴族集團同時便是官僚集團，仕途仍為貴族團體所壟斷。這在西方，直到近代還見此制。中國則自漢武帝以后便變了。

“吏”是地方長官的掾屬。漢代官吏任用，有一限制，地方長官定要由中央派；太守如是，縣令也如是。但郡縣掾屬，必得本地人充當。

不過辟用掾屬的權，則在長官手里，這叫做“辟署”。

三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各衙門首長以下，全是吏，全由各衙門首長自己任用。

他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：

一種是無定期的。譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才到朝廷；或是碰著大荒年，大水災，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天譴，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這些選舉是無定期的，這樣選舉來的人，多半稱為“賢良”。賢良選到了政府以后，照例由政府提出幾個政治上重大的問題，向他們請教。這叫做“策問”。“策”即是一種竹片，問題寫在竹簡上，故稱“策問”。一道道的策問，請教賢良們大家發表意見，這叫“對策”。

第二種是特殊的選舉。譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應變，所謂“出使絕域”的人；政府常常下詔征求。只要自問自己有此才干，可以自己報選。

后來又有一種有定期的選舉，那就是選舉“孝廉”。……自從武帝以后，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國孝廉。……后來郎署充斥，要待分發任用的人才盡多，于是就把無定期選舉、特殊選舉都無形擱下，仕途只有孝廉察舉的一條路。這是到東漢時代的事了。

三漢代經濟制度

支持政府的主要經濟問題，即賦稅制度。

漢代對于“輕徭薄賦”這一理想算是做到了。戰國時孟子講過“什一而稅”是王者之政，可見戰國稅額是不止什一的，在孟子以為什一之稅已是很好了。可是漢代稅額規定就只有十五稅一。而且實際上只要納一半，三十說一。一百石谷子，只要納三石多一點的稅。甚至當時人還說有“百一之稅”的。（見荀悅《前漢紀》。）并在文帝時，曾全部免收田租，前后歷十一年之久。這是中國歷史上僅有的一次。這因中國疆土廣，戶籍盛，賦稅盡輕，供養一個政府，還是用不完。

然而漢代稅制，有一個大毛病。當時對于土地政策，比較是采用自由主義的。

但耕戶賣去了他的土地所有權以后，他就變成一佃農。田主對佃農的租額是很高的。有的高到百分之五十，即十分之五。結果政府的租稅愈輕，地主愈便宜；農民賣了地，要納十分之五的租給地主，地主向政府只要納三十分之一的稅。政府減輕田租，只便宜了地主，農民沒有受到分毫的好處。這是講的田租。

以后中國歷史上的土地政策，一面常歆羨古代井田制度之土地平均占有，但一面又主張耕者有其田，承認耕地應歸屬民間之私產。在這兩觀念之沖突下，終使土地租稅問題得不到一個妥適的解決。

后來情勢變了，耕地所有權逐漸轉移到農夫手里，而非耕地的禁區呢？也漸漸被民間私下闖入，燒炭伐木，捕魚獵獸。這是一種違法的牟利。這一些時時闖入禁區的，在當時被目為盜賊；而他們這種耕地以外的生產，則稱之為“奸利”。政府設官防止，有權征討。待后防不勝防，討不勝討，索性把禁地即山林池澤也逐漸開放了。只在出入關隘，設一征收員，遇在禁區捕魚伐木的，只就其所獲，征收其所獲幾分之幾的實物。這就在田租之外，另成一種賦稅。這是關稅、商稅之緣起。

所以當時凡農田租人歸諸大司農，充當政府公費；而山海池澤之稅則屬少府，專供皇帝私用。

漢武帝是一個雄才大略的皇帝，討匈奴，通西域，軍費浩繁，大司農的錢用完了，連他父親（景帝）、祖父（文帝）幾輩子積蓄下來的財富都花光了。政府支出龐大，陷入窘地，這又怎樣辦呢？農民的田租，三十分之一的定額，制度定了，又不便輕易再變更，再增加。漢武帝就只有自己慷慨，把少府的金錢拿出來。這等于是把皇室私款來捐獻給政府。所以武帝同時也命令地方上有錢的人，最主要的如鹽鐵商人等，也能如他般大家自由樂捐。結果社會響應不佳，擁有大資產的，不理會政府之號召。漢武帝不禁要想：你們的錢究竟由那里來的呢？豈不是都由我把山海池澤讓給你們經營，你們才能煮鹽冶鐵，發財賺錢。現在我把少府收入都捐獻給國家，而你們不響應；那么我只有把全國的山海池澤一切非耕地收還，由我讓給政府來經營吧！這便是漢武帝時代有名的所謂“鹽鐵政策”。

四漢代兵役制度

漢代兵制是全國皆兵的。

一個壯丁，到二十三歲才開始服兵役。這一規定也有其內在的意義。因為二十才始成丁，照理可以獨立耕種。就農業經濟言，無法多產，只有節用。所謂“三年耕，有一年之蓄”。照一般情形論，年年豐收，是絕對不會的。平均三年中，總會有一個荒年。來一個荒年，儲蓄就完了。倘使三年不荒的話，六年就該有二年之蓄，九年就該有三年之蓄。而農業社會，也絕對不會連熟到九年以上，也不會連荒到三年以上。一個壯丁，二十受田，可以獨立謀生，但要他為國家服兵役，則應該顧及他的家庭負擔。所以當時規定，從二十三歲起；照理他可以有一年儲蓄來抽身為公家服役了。這一制度，不僅是一種經濟的考慮，實在是一種道德的決定。

在漢初，政府中人，本來大部由農村出身；他們知道民間疾苦，所以能訂出這一法規。近代的中國人，往往蔑視自己已往的政治傳統，又說中國沒有成套的政治理論，沒有大的政治思想家。當然在中國已往著作里，很少有專講政治理論的書，也很少專以政治思想而成名的人物。這并不是中國人對政治無理論，無思想。只因中國讀書人多半做了官，他們對政治上的理論和思想，早可在實際政治中表現；用不著憑空著書，脫離現實，來完成他書本上的一套空理論。于是中國人的政治理論，早和現實政治融化合一了。

所以我們要研究中國已往的政治思想，便該注意已往的政治制度。中國決不是一個無制度的國家，而每一制度之后面，也必有其所以然的理論和思想，那可輕輕用“專制黑暗”等字面把來一筆抹殺呢？

漢代的國民兵役，又分幾種：一種是到中央作衛兵，一種是到邊郡作戍卒，一種是在原地方服兵役。每一國民都該輪到這三種。

當衛兵是極優待的，來回旅費由中央供給。初到和期滿退役，皇帝備酒席款宴。平時穿的吃的，也不要衛兵們自己花錢。

當戍兵就不同了。一切費用，都要自己擔負。論到戍兵的期限，卻只有三天。

封建時代國家規模小，方百里便算大國了。如是則由中央到邊疆，最遠也不過五十里。要到邊疆戍守，只要半天路程。若在邊三天，前后共不過五天就回來了。這在封建時代，戍邊不是件苦事，隨身帶著五天干糧便夠。秦始皇帝統一天下以后，似乎沒注意到這問題，還叫老百姓戍邊三天。由會稽（江蘇）到漁陽（熱河），在政府說來，還只要你服役三天，這是從來的舊傳統。可是路途往返，就得半年以上，衣裝糧草要自己帶，多麻煩呢！天下一統了，國家體制變了，而秦始皇帝的戍邊制度卻沒有改。或許政府事情忙，而且兵力混一了六國，得意忘形，沒有注意到這些小節上。然而因此就引起社會大騷動。陳勝、吳廣的革命，便由此而起。

漢代戍邊還只是三天，可是你可以不去；只要一天出一百個錢，三天三百錢，交給政府，便可免戍。有一百個人不去，應該是三百天的免戍費，由政府把來另雇一人肯去的，一去便要他服三百天的戍役。他也得了這一筆錢。不僅足夠在邊用度，并且還可留一點安家。這是一種變通辦法。

凡屬壯丁，每年秋天都要集合操演一次。這是一個大檢閱，名為“都試”，為期一月，期滿回鄉。

國民除了服兵役之外，還要服力役。

這在漢代喚做“更卒”，“更”是更替輪番的意思。如是則一個農民，既要到中央當衛兵，又要到邊疆當戍卒，還要在地方上服國民兵役，“都試”譬如我們開一個秋季運動大會，這還比較輕松；而每年一月的更役，卻比較國民兵役吃力些。但若不去踐更（上番），按當時規定，出兩百個錢給政府，也可以代替。

每個國民還須納人口稅，連小孩子都有。

當時政府并沒有為民眾安排一個生活的基礎，全國土地并不是平均分配的，也沒有設法使國民人人就業，而卻要國民人人向國家盡職責。

于是有的人便寧愿出賣自己，做私人家的奴隸。當時規定，奴隸也須繳人口稅，而且須加倍繳。但這是由養奴隸的主人家負擔的，不干奴隸自身事。因此漢代的奴隸特別多。

但有錢的養著大批奴隸，反可發大財。譬如人山燒炭、開礦之類，全需大批人工。出賣為奴，便如參加此發財集團。因此奴隸生活，反而勝過普通民戶。

漢代除卻規定的義務兵役外，民間還有義勇隊，志愿從軍的。國家有事，可以自由報名。這叫做“良家子從軍”。那些都是比較富有的家庭，尤其是居家近邊境的，平常在家練習騎馬射箭，盼望國家有事，報名從軍，打仗立功，可以做官封侯。這風氣在邊郡特別盛。像隴西李廣一家便是一著例。

五漢制得失檢討

首先在經濟方面，土地問題沒有解決，形成兼并；富者田連阡陌，貧者無立錐之地，使政府的減輕租稅政策全失功效。

所以全國皆兵制，在中國論，一則軍隊數量太多，二則訓練太簡略，調動不方便；結果全國皆兵，弄得有名無實。

他不知道皇室之存在，由于有皇帝；而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位繼承是政府事，并非皇室事。

漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權，尚不甚要緊；他死了，他須替他后代小皇帝著想，于是來一位大司馬大將軍輔政，便出了問題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結果還是大司馬大將軍外戚輔政，還是內廷權重，外朝權輕，于是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權的。

后來因有大司馬大將軍橫插進來，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個公管領三個卿。

漢光武自身是一好皇帝，明帝、章帝都好；然而只是人事好，沒有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好。皇帝壞了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度。這是東漢政治制度上的一個大問題。也是將來中國政治制度史上一個大問題。

本來所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏；后來規定每郡滿二十萬戶口的只能舉一個，如是則孝廉不分，僅成一個參政入仕的資格而已。后來又因請托舞弊，逼得朝廷于察舉孝廉后再加上一番考試；如是則全失卻原來察舉孝廉之用意。

而且實際上，也是全國各地永遠都有人跑進中央政府的。又漢制郡縣長官，例須避用本郡本縣人。如是則中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府卻又竭力避免其陷于地方性。這樣才可使大一統的局面，永遠維持。而全國各地方聲教相通，風氣相移，卻可使各地文化經濟水平，永遠走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。

因此讀書求學，便有著絕大限制。但若你生來便在一個讀書家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當時雖非封建社會，爵位不世襲，而書本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經學。世代經學，便可世代跑進政治圈子，使無異一封建傳襲的貴族了。

只要家庭里有一人做到二千石的官，他當一郡太守，便可有權察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經他察舉的，便是他的門生故吏；將來在政治上得意，至少對他原來的舉主，要報些私恩。若有人來到他的郡里做太守，必然也會察舉他的后人。因此察舉過人的子孫，便有易于被人察舉之可能了。

當時的大門第，依然平均分配在全國各地，大概是每郡都有幾家有聲望的。我無以名之，名之曰“門第的社會”。這并非封建社會，也并非資本主義的社會，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書生貴族。雖非工商業資本，而有書籍資本。國家的政治制度，雖并沒有對那些家庭許下世襲特權；但他們因有家庭憑借，無異于有世襲的特權了。

中國魏晉以下門第社會之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。

但日子久了，那制度就變壞了。這不止是漢代選舉制度如是；我們可以說，古今中外一切制度，都必如是。否則一項好制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來努力政治了。惟其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續努力，永久改進。

只因我們此刻不看重歷史，不研究歷史，所以說中國自秦以下兩千年政治都是一樣，都只是“專制”兩字已可包括盡了。其實是不然的。